实现双碳目标时间表、路线图正式发布——对中发36号文的解读

宏观研究部

2021年10月25日

事件:2021年10月24日,《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(中发〔2021〕36号,以下简称《意见》)正式发布,对做好碳达峰、碳中和工作提出意见。

点评:

1. 作为我国实现碳达峰碳中和“1+N”政策中的“1”,《意见》以“中共中央、国务院”规格发布,显示碳达峰碳中和工作的高度重视。为推动实现碳达峰、碳中和目标,中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施,构建起碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。所谓“1+N”政策体系,“1”是碳达峰碳中和指导意见,进行系统谋划和总体部署,“N”包括2030年前碳达峰行动方案,以及重点领域和行业政策措施和行动,谋划金融、价格、财税、土地、政府采购、标准等保障方案。

2. 《意见》要求完整准确全面贯彻新发展理念,明确2025年、2030年、2060年主要目标,提出“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。《意见》从总体要求、主要目标、经济社会发展全面绿色转型、产业结构、清洁低碳安全高效能源体系、低碳交通运输、城乡建设绿色低碳发展、科技应用、碳汇、对外开放、法律法规标准和统计监测体系、政策机制、组织实施等13个方面提出意见。《意见》要求坚持系统观念,处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系,把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局。提出要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。《意见》重申“30·60”目标,给出了2025年、2030年、2060年三个关键时点具体要实现的主要目标(详见表1)。相关阶段性量化指标内容与去年气候雄心峰会和“十四五”规划中提出的目标总体一致,新提出的目标有2025年森林蓄积量达到180亿立方米、2030年森林覆盖率达到25%左右、2060年非化石能源消费比重达到80%以上(详见表2)。森林相关增长目标低于过去实际增加情况,目标切实可行;单位GDP能耗和二氧化碳排放降幅目标较过去合理回落,但考虑到现实情况,实现需要加大努力,风电、太阳能发电总装机容量目标的完成依赖持续保持过去几年的较快建设速度,非化石能源消费比重目标具有挑战性(特别是要求到2060年比重达到80%以上),需要加快建设,也给电网稳定运行带来更高要求。

3.要求统筹做好应对气候变化对外“斗争”与“合作”,加强国际交流与合作过程中依然要维护我国发展权益。《意见》要求统筹做好应对气候变化对外斗争与合作,不断增强国际影响力和话语权。积极参与应对气候变化国际谈判,坚持我国发展中国家定位,坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则,维护我国发展权益。美国总统气候变化特使克里今年已两次来华,并继续使用中国在2030年前更积极削弱温室气体排放。目前提出的“30·60”目标对中国来说已经较为严格,面对外界施压,预计在下月初的英国格拉斯哥气候大会(COP26),中国将坚持已有承诺,明确2030年前达峰路径,并重申中国的发展中国家地位。推进绿色“一带一路”建设,积极推动我国新能源等绿色低碳技术和走出去。

4. 深度调整产业结构,推动产业结构优化升级,开展钢铁、煤炭去产能“回头看”,遏制两高项目盲目发展,大力发展绿色低碳产业。产业层面,加快推进农业绿色发展,促进农业固碳增效,制定重点行业和领域碳达峰实施方案。加快发展战略性新兴产业,推动新兴技术与绿色低碳产业深度融合,建设绿色制造体系。开展钢铁、煤炭去产能“回头看”,巩固去产能成果,严防过剩产能死灰复燃。坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。

5. 能源体系提出清洁、低碳、安全、高效的要求,强化能耗双控,节能优先,提出煤炭、石油消费路径,积极发展非化石能源,构建新型电力系统。坚持节能优先的能源发展战略,严格控制能耗和二氧化碳排放强度,合理控制能源消费总量,统筹建立二氧化碳排放总量控制制度。大幅提升能源利用效率,严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐,“十四五”时期严控煤炭消费增长,“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰,严控煤电装机规模。积极发展非化石能源,坚持集中式与分布式并举,优先推动风能、太阳能就地就近开发利用,因地制宜开发水能,“积极安全有序”发展核电。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。构建以新能源为主体的新型电力系统,提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。

6. 加快推进低碳交通运输体系建设,优化交通运输结构,推广节能低碳型交通工具,适度超前建设充换电网络体系。提高铁路、水路在综合运输中的承运比重,加快发展绿色物流。推广节能低碳型交通工具,推动加氢站建设,充换电网络体系要加快构建、适度超前。加快淘汰高耗能高排放老旧车船。积极引导低碳出行,加快大容量公共交通基础设施建设。

7. 提升城乡建设绿色低碳发展质量,大力发展节能低碳建筑,加快推动建筑用能电气化。推动城市组团式发展,严格管控高能耗公共建筑建设,实施工程建设全过程绿色建造,大力发展节能低碳建筑,提高新建建筑节能标准,大力推进城镇既有建筑和市政基础设施节能改造,全面推广绿色低碳建材。发展绿色农房。深化可再生能源建筑应用,加快推动建筑用能电气化和低碳化,开展建筑屋顶光伏行动。

8. 突出科技在碳达峰碳中和实现的作用。加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用,强化基础研究和前沿技术布局,加快先进适用技术研发和推广,编制碳中和技术发展路线图。推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关。研发应用智能电网技术、新型储能技术、氢能、规模化碳捕集利用与封存技术(CCUS)、气凝胶等新型材料。

9. 重视提升生态系统碳汇的作用。持续巩固提升碳汇能力,严守生态保护红线;提升生态系统碳汇增量,持续增加森林面积和蓄积量,整体推进海洋生态系统保护和修复,提升生态农业碳汇。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场,建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。

10. 完善投资政策,积极发展绿色金融。严控高碳项目投资,加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等项目的支持力度。设立碳减排货币政策工具,将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架,鼓励开发性政策性金融机构提供长期稳定融资支持,但要求按照市场化法治化原则。支持符合条件的企业上市融资和再融资,扩大绿色债券规模。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。碳排放报告和信息披露制度也将进一步完善。

11. 完善财税价格政策,推进电价和碳市场机制建设。未来财政相关支持力度将加大,并加大绿色低碳采购力度。税收方面,落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠,研究碳减排相关税收政策。电价机制要更加适应可再生能源、节能减排,完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。碳市场建设方面,提出加快完善,逐步扩大市场覆盖范围,丰富交易品种和交易方式,完善配额分配管理,加快形成具有合理约束力的碳价机制。后续更多的重点排放行业将纳入全国碳市场,随着市场完善,未来交易可能更加活跃,碳价也将合理提高。